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代表委员关注 | 统一标准平衡利益 推进区域协同立法

时间:2020-10-20  作者:  新闻来源:  【字号: | |  

  《检察日报》 第07版 

  作者为云南省人大常委会办公厅一级巡视员、法学博士 田成有 

 

  赤水河流经云南、贵州、四川 

  三省要对赤水河流域进行协同立法?;?nbsp;

  如何协同BET11登录-欢迎您!?怎么?;? 

  “区域协同立法” 

  成为近年来地方立法的新领域、新课题 

  

  纵观我国区域协同发展的理论与实践,大多停留在经济与社会层面,在法律层面,尤其是区域协同立法方面涉及较少BET11登录-欢迎您!BET11登录-欢迎您!。 

  即便是京津冀地区BET11登录-欢迎您!、长三角地区,以及珠三角九市的区域立法协同,也是为了响应国家政策和国家战略安排,顺势而为破解区域一体化治理的政治安排。由此可见,弥补法律上的空白,进行理论与实践上的探讨实属必要。 

  

协同立法有助于实现区域法治的统一

  当前地方政府间需要合作的事项多BET11登录-欢迎您!,但合作协议达成难BET11登录-欢迎您!,即使双方最后签署了合作协议,由于缺乏法律效力保障,加之人事变动频繁等原因,合作协议很难得到贯彻执行。因此,通过立法确保政府之间合作协议的效力BET11登录-欢迎您!,明确相应的法律责任BET11登录-欢迎您!,并通过协调机制,保障各地方政府间遵循共同的合作原则和规范,非常必要。协同立法能在最大程度上提升区域政府间合作的质量,实现合作意愿,提高合作效率BET11登录-欢迎您!BET11登录-欢迎您!。 

  在区域一体化发展过程中,各地立法时,认识、看法的差异,极易形成“零散化”“碎片化”的立法现象。规定不一致,阻碍区域合作向纵深方向发展,极易产生地方?;け诶?,导致对同一事项的执法存在较大差异,甚至产生矛盾冲突BET11登录-欢迎您!。立法的不统一,导致执法的不统一,必然造成执法过程中的混乱,不利于形成区域整体发展的法治环境。 

  在相同的区域内,地域相近BET11登录-欢迎您!、文化相通、经济相融BET11登录-欢迎您!,存在着广泛的共同利益,有协调沟通的基础或条件。通过共享立法经验和立法资源BET11登录-欢迎您!BET11登录-欢迎您!,通过协调、衔接和统筹,通过彼此关注BET11登录-欢迎您!,考虑邻近地区的情况与相互存在差异的立法标准,借助合作的整体优势力量,形成共识文本,能有效减少区域内立法的冲突,有助于实现区域法治的统一。 

  在法律制度统一的社会主义国家BET11登录-欢迎您!,立法不仅是一门技术活,更是重大的政治安排、经济活动或社会抉择BET11登录-欢迎您!,是关于社会基本价值选择、利益调和与平衡的重要活动??梢运?,维护区域内不同行政区划之间公平竞争和公平发展,实现区域内各行政区划间的利益平衡,也是加强区域协同立法的重要意义所在。 

  实践中,不可能所有区域问题都等着中央立法解决,有的区域性问题BET11登录-欢迎您!BET11登录-欢迎您!,单靠某一行政区域又不能完全解决,此时就需要区域内各方相互配合BET11登录-欢迎您!BET11登录-欢迎您!、协同推进。区域协同立法突破了传统地方立法体制,打破了以往各行政区划立法主体单纯以“自我为主”的立法传统,弥补了中央和地方立法的供应不足,满足了区域改革的共性需求。 

  特别是针对河流治理的立法合作,通过协商沟通的方式明确各地方的权力、义务、责任,用法的强制力来规制治污行动,协调流域上下游之间水环境?;だ婷?,能在一定程度上实现区域合作治污的重大突破。 

  

  完善顶层设计 

  防止下位法先行但上位法不足现象 

  

  区域协同立法是一种新型的立法模式BET11登录-欢迎您!,目前还处于试验摸索阶段。现有立法体制之下,地方立法权还没有完全放开,中央立法既没有相应的法律满足区域协同立法的复杂需要,也没有及时对复杂多变的区域协同立法予以明确的要求或规范,我们不能简单地将区域地方性法规进行合并,转化成区域性法规。 

  建议加强统筹规划,国家立法机关有必要通过修改立法法或制定专门法律的方式BET11登录-欢迎您!,对区域协同立法作出妥善的顶层设计,完善立法主体BET11登录-欢迎您!、事项范围、权力配置、协作机制、程序安排等普适性的制度规范,尤其是构建中央层面的宏观协调、备案审查、争端解决等机制,以支持、引导、监督区域协同立法,防止下位法先行但上位法不足的现象出现。 

  统一立法的宗旨或理念,对于政府关注、群众关心的难点BET11登录-欢迎您!、热点BET11登录-欢迎您!、重点立法项目,对于关联度极高的共同关注且需协调的项目,力争尽量安排在同一档期的立法计划中BET11登录-欢迎您!。 

  从目前各地实践看BET11登录-欢迎您!,基于环境问题的跨地域特性,最为活跃和成功的区域协同立法,大多集中于大气污染、水污染防治等环保领域。从长远而言,区域协同立法还可以深入到更多领域,如交通设施、城乡规划、产业布局等共性事务BET11登录-欢迎您!。 

  在规定某一社会现象,调整某一社会关系时,不同的立法主体,不可避免地会出现分歧,因此需要建立信息沟通交流与共享机制,进行高频率的立法沟通和信息共享,让不同的立法主体在规范区域内相同的事务时,有一种沟通协商的机制或平台BET11登录-欢迎您!。 

  建议确定协同立法的组织形式BET11登录-欢迎您!,成立联合工作组,由一省牵头组织起草,其他予以配合,定期或不定期召开联席会议,明确会议的召开时间、地点、频率等细则性问题。 

  

实现地方立法资源的充分利用与有效配置

  建议经常性地开展地方立法工作经验交流、立法信息交流BET11登录-欢迎您!、立法技术统一交流,共享协同立法过程中可能产生的新情况、新办法和新思想,通过学习培训、走访座谈、互送简报BET11登录-欢迎您!、实地调研等方式,共享重要资料及相关制度安排等信息BET11登录-欢迎您!,实现地方立法资源的充分利用与有效配置。 

  实践中,根据情况,可选择采用不同的立法协同方式,比如采用立法项目重合BET11登录-欢迎您!BET11登录-欢迎您!、立法起草会商、立法人才互补、立法程序同步、立法成果共享等模式,以避免区域内立法冲突和简单重复。比如,从内容到进度全面协同,做到题目一致、框架结构一致、适用范围一致、标准要求一致、内容一致、行政处罚一致,而且审议节奏、出台时间也一致BET11登录-欢迎您!。 

  还可以一方起草,确定示范性文本,其他几方密切配合,最后汇总?#66;ET11登录-欢迎您!;蛘吡掀鸩?、协同修改,共同协商确定一个示范性文本BET11登录-欢迎您!,各地再因地制宜对示范性文本进行修改,最终形成大体统一的立法文件?;蛘呱潭ɑ究蚣?,分别起草,各自进行个性化表述?;蛘吖餐械谌交蛊鸩?,各方协商讨论,最终形成各自的立法文件,最后通过联席会议的形式来组织讨论。 

  区域协同立法的难点在于,如何面对共同的问题建立统一立法标准,规范统一的执法尺度;还在于如何合理调谐利益冲突和竞争,妥善分配发展红利和成本。在此过程中,要尽量满足各方的合理利益需求,对可能获得的预期利益大致做到公平分配,当部分地区确实因为区域协同立法BET11登录-欢迎您!,利益受损时BET11登录-欢迎您!,建立相应的利益补偿机制。 

  同区域内不同地区的政治地位、经济实力BET11登录-欢迎您!、社会发展不对等、不均衡,极易导致立法话语权的失衡,更会诱发趋利卸责的本能冲动,进而影响到合作的诚意或效果。这就需要构建起平等博弈的协商机制,引入信息公开、立法听证、专家论证、公众参与等民主方式BET11登录-欢迎您!,才能兼顾共同利益和各方正当利益,最终实现互利共赢的立法目标。 

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